系统工程

首期1400亿 让电网发债解决“第八批”补贴拖欠 可行不?

2020-08-04 08:23:22 世纪新能源网 作者:小强

近日,有媒体报道,相关主管部门正力推通过电网企业发行债券的形式解决可再生能源补贴拖欠的缺口问题。首批债券将覆盖“十三五”规划范围内的可再生能源项目,也就是所谓的前八批目录内项目,包括2017年6月并网的光伏项目、2020年底前并网的风电项目以及2018年1月前的生物质项目,预计规模在1400-1500亿元左右。

今年底补贴缺口3000亿

通过发行债券解决债务问题是企业经常采用的一种资本化运作方式,用在解决可再生能源补贴拖欠问题,靠谱吗?如果靠谱,为什么由电网来承担这一任务?要说清楚这一问题,还要先从可再生能源补贴开始说起。

2006年,我国开始实施《可再生能源法》,规定从销售电价中征收可再生能源电价附加作为可再生能源发展基金,用于鼓励和支持可再生能源行业发展,这也是补贴资金的主要来源。次年,可再生能源附加征收标准定位2厘/kWh,2016年起提高至1.9分/kWh。

可惜事与愿违,多重利益博弈之下,实际执行过程中可再生能源电价附加征收资金额并不理想,造成的直接结果就是补贴拖欠问题愈演愈烈。有数据显示,前七批纳入目录新能源项目每年补贴需求在1500亿元以上,而实际每年可再生能源附加征收补贴金额仅有800亿元左右。业内人士透露,到2010年时,可再生能源电价附加已经出现入不敷出的情况,到2011年底,这一缺口已经达100亿元左右。当时,政府给出的解决办法是提高征收标准。2011年底,《可再生能源发展基金征收使用管理暂行办法》出台,将可再生能源的电价附加征收标准提高到0.008元/KWh。此后又历经两轮调整,征收标准在2016年提至0.019元/KWh。此后,考虑二三产业电力用户的承受能力,这一办法未再使用。

针对补贴拖欠,中国可再生能源学会风能专业委员会秘书长秦海岩在《发行债券彻底解决可再生能源补贴支付滞后问题》一文中列举了一组数据:2015-2019年电价附加征收率不到85%,每年约有200亿元应收未收资金。各种原因叠加,导致补贴在2019年底缺口累计超过2600亿元,2020年底缺口将突破3000亿元。

进入补贴目录的项目仅占约23%

导致补贴缺口加大的另一原因是可再生能源的野蛮生长。按照《太阳能发展“十三五”规划》,到2020年底,太阳能发电装机将达到1.1亿千瓦以上,其中,光伏发电装机达1.05亿千瓦以上。但国家能源局发布的数据显示,到2019年底,光伏累计并网装机已达2.04亿千瓦,几乎两倍于规划容量。此外,中国风电累计并网装机2.1亿千瓦,生物质能累计装机2254万千瓦。理论上讲,这些都是补贴时代下的可再生能源项目,均在补贴范围之内。

据统计,目前已经明确进入前七批补贴目录,拿到了补贴通行证的风电项目共计117.3GW,光伏发电项目共计47.3GW,生物质发电项目20.24GW。相对而言,风电行业因规模化发展早,早前进入补贴目录的项目较多,目前已进入补贴目录的项目占并网总量的约56%。而光伏行业受补贴拖欠的影响面较大,截至目前,其进入补贴目录的项目规模仅占总量的约23%。生物质发电项目总量较少,相对而言受补贴拖欠的影响面积不大。

补贴缺口如此之大,加之申报拨付流程繁琐,让很多可再生能源企业陷入现金流枯竭的危险境地,特别是民营企业处境更加艰难,部分风电、光伏发电项目因没有足够的现金流偿还贷款,出现了违约现象。一些金融机构因此收紧风电、光伏行业的信贷规模,进一步加剧了可再生能源行业的系统性风险。据了解,拖欠补贴超过10亿元的民企不在少数,其中最多的民企被拖欠金额超过百亿元,累计拖欠民企补贴资金超过千亿元。即便是央企也不堪重负,如龙源电力、华能新能源、大唐新能源、中广核新能源等被拖欠补贴都超过200亿元,2019年财报显示,这些企业的应收账款均超过了当期的营业收入。

发债券解决补贴拖欠靠谱吗?

如何解决补贴拖欠问题?包括秦海岩、正泰电器董事长南存辉、金风科技董事长武钢等业内大佬都曾提出过发行国债的办法。对于发行特别国债支持光伏发电企业的意见,财政部曾在2019年“两会”期间在官网中明确回复:要解决巨额光伏补贴缺口,发行特别国债、提高电价附加征收标准这两种方法基本不可能执行。此外,财政补贴已接近完成其在新能源发展中的历史使命。

财政部认为,解决光伏发电补贴拖欠问题具有一定必要性,但是否采取发行特别国债的方式要审慎研究。一是特别国债以国家信用为担保,一般使用在特定领域,且需具备相应资产规模能够保证正常还本付息。一般情况下,市场领域主要依靠其自身调节解决,而不是由包括国债和特别国债在内的公共财政资金发挥作用;二是特别国债具有强烈市场信号,在非特殊时期或遇到特殊困难情况下,不宜启用。

世纪新能源网了解到,发行国债大致有以下几种目的:一、在战争时期为筹措军费而发行战争国债;二、为平衡国家财政收支、弥补财政赤字而发行赤字国债;三、国家为筹集建设资金而发行建设国债;四、为偿还到期国债而发行借换国债。

从国债的四点功能来看,似乎哪一点都不太适合用来解决新能源发电补贴问题。既然不能以国家的名义发行债券,那么以电网的名义发行债券怎么样呢?

国家电网、南方电网是我国电力的中枢机构,是重点国有企业,和可再生能源发电有着密不可分的关系,以它的名义发行债券,既有可行性,又能让社会信服。这可能也是国家主管部门旧事重提,力推电网发行债券的一个重要原因。

有网友评论:“天下没有免费的午餐,电网也不是傻子,肯定有利益互换,而且大概率还是用新能源其他的蛋糕来换。”不管是否有利益互换,对于久拖未决的新能源补贴问题,以电网的名义发行债券,至少提供了一种可行性解决方案。


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