2012年中国出现多个支持光伏发电的政策，这些政策被众多行业从业者描绘出了“美好的未来”。欧美市场出现问题时，中国政府希望通过本土市场来挽救这个曾经“辉煌”的产业。但是政策的初衷在表面上对电站投资的“诱惑”能否落到实处，还需要经受时间的考验。在2013年3月10日，记者首次披露《关于完善光伏发电价格政策的通知》(征求意见稿)后，中国光伏政策重新引起了业内的高度关注。在光伏发电还未能实现成本商业化竞争时，“完备”的政策才能推动产业的良性发展。
密集推出的政策
自2011年七月中国发改委出台《完善太阳能光伏发电上网电价政策》后，已经刺激了超过3GW电站的建成以及超过10GW的项目储备。在惯例进行的金太阳及光伏建筑一体化项目招标外，2012年最后一个季度密集推出的针对于分布式光伏发电的政策让中国电站开发商和因为海外市场受挫的制造业重新找到了希望。
从政策发布的时间顺序来看，国家能源局首先在2012年九月底发布了《关于申报分布式光伏发电规模化应用示范区的通知》(以下简称分布式示范区政策)，每个省级区域可以申报总量原则上不超过500MW并能获得中央财政支持的示范区项目，排除香港、澳门、台湾地区以及加上新疆生产建设兵团后有32个符合申报要求的区域，理论上申报的总量可达16GW。这些项目将在中国十二五规划(2011-2015年)期间完成。
积累了多年金太阳项目和大型地面电站项目建设经验的开发商在并网工作上吃尽了苦头，为了能让分布式光伏发电的政策落实到位，国家电网在2012年十月下旬一股脑儿地发布了《关于做好分布式光伏发电并网服务工作的意见》、《关于促进分布式光伏发电并网管理工作的意见》和《分布式光伏发电接入配电网相关技术规定》等三个暂行政策文件。或许是受到以上政策的刺激，传闻已久的2012年第二批金太阳和光电建筑示范项目终于密启动，在2012年十一月月底的项目评审会上，国家能源局和财政部多位分管司长的到来又增添了神秘感。
2012年12月29日，在前中国总理温家宝主持召开的国务院常务会议上，相关部门确定了五个支持光伏产业的措施：
1.加快产业结构调整和技术进步，利用市场倒逼机制，鼓励企业兼并重组，淘汰落后产能，提升技术和装备水平，严格控制新增单纯扩大产能的多晶硅、光伏电池和组件项目；
2.规范产业发展秩序，加强光伏发电规划与配套电网规划的协调，建立简捷高效的并网服务体系，建立健全技术标准体系，对关键设备实施强制检测认证制度；
3.积极开拓国内光伏应用市场，着力推进分布式光伏发电，鼓励单位、社区、家庭安装使用光伏发电系统，有序推进电站建设；
4.完善支持政策，根据资源条件制定光伏电站分区域上网标杆电价，对分布式光伏发电实行按照电量补贴的政策，根据成本变化合理调减上网电价和补贴标准。完善中央财政资金支持光伏发展的机制，光伏电站项目执行与风电相同的增值税优惠政策；
5.充分发挥市场机制作用，减少政府干预，禁止地方保护。完善电价定价机制和补贴效果考核机制，减少政策效应。
2012年12月29日，由中国资源综合利用协会可再生能源专业委员会(CREIA)多位专家组成的光伏电价测算工作组向中国相关部门提交了一份名为“光伏分区标杆电价和分布式光伏度电补贴标准测算”(下称“电价补贴测算方案”)的文件。这份文件为相关部门制定政策提供参考。2013年二月，发改委价格司推出了《关于完善光伏发电价格政策的通知(征求意见稿)》(下称“电价征求意见稿”)，并计划向国家能源局、五大电力为首的国有电力企业以及各省市相关政府部门征求意见。
政策的效力
虽然国网的政策为分布式光伏并网打开了通道，但《电价征求意见稿》则直接影响中国光伏市场的方向和规模。一位国网相关人员向记者透露，国网原以为并网政策推出后会引起装机热潮，但事实上半年过去了只有百余户进行了申报。在《电价征求意见稿》之前，分布式光伏发电没有特殊的电价补贴，该文件对分布式光伏发电给出了0.35元/千瓦时的补贴电价，并对这类项目免收随电价征收的各类基金和附加以及系统备用容量费和其他相关并网服务费。从行业反馈来看，该方案明显低于业内预期。
大型地面电站的标杆上网电价同样被调低。《电价征求意见稿》对四类光资源区域分别给出了0.75、0.85、0.95、1元/千瓦时的上网电价。包括格尔木、德令哈在内的青海海西等电价被下调到0.75元，新疆、宁夏、甘肃中北部、内蒙古、青海其他区域都被归为二类区域，电价调至0.85元。记者从多个电站投资企业了解到，本来就不高的投资收益率将进一步被严重压缩，投资规划也将根据最终政策进行调整。
作为《电价征求意见稿》的支持草案，《电价补贴测算方案》的一些细节能帮助更好的解读。该方案是基于2012年下半年合理的市场价格进行测算，对于1MW分布式并网系统和10MW并网大型电站的合理系统投资均为10元/瓦。其中，组件的平均价格定为4.55元/瓦，该数值根据以下五家企业的合理利润价格取平均值得出：天合光能(4.52)、英利(4.67)、阿特斯(4.67)、正泰(4.59)、晶科(4.3)。在系统效率方面，独立光伏电站效率取70%，大型电站效率取80%，分布式系统效率取75%(见表一)。
光资源数据方面，该方案参考了中国全部拥有十年以上水平面太阳总辐射和散射辐射数据的96个台站的相关数据。根据相关数据分为四类资源分区，其年等效利用小时数分别为：超过1600小时、1400-1600小时、1200-1400小时、少于1200小时，其测算取值分别为1600、1400、1200、1000小时。
在确定了上述参数后，该方案给出了并网光伏系统电价测算边界条件，见表二。
该方案按照9元/瓦和10元/瓦的系统投资给出了两套不同的分区上网电价，分别见表三。《电价补贴测算方案》最终建议四档分区电价分别为0.8、0.9、1、1.1元/千瓦时。
对于分布式的补贴，《电价补贴测算方案》给出的补贴模式为“自发自用，余电上网”，政策导向为鼓励自发自用，使其收益高于富余上网电量的收益，也高于大型地面电站的收益。该方案希望通过政策使分布式发电自发自用的度电收益比大型电站度电收益高25%左右，以吸引分布式光伏发电的投资。该方案给出的补贴标准见表四。
《电价补贴测算方案》甚至给出了更细分的多种分布式补贴方案：1.统一度电补贴0.45元/千瓦时；2.分为两档度电补贴，工商业用户补贴0.25元/千瓦时，大工业用户补贴0.5元/千瓦时；3.设置一档度电补贴，即按照大工业用电补贴0.5元/千瓦时，同时设置天花板，不能超过自用电分区电价，即标杆电价的125%。该方案的补贴原则是照顾到各种用电形式的用户，对自发自用的用户，使得电价高的补贴低，电价低的补贴高。这种补贴方式既照顾到资源分区，也照顾到不同用户的电价差异，以实现公平收益。
但最终在《电价征求意见稿》中，电价是根据9元/瓦的系统投资给出的，并且针对分布式发电给出了统一的补贴电价0.35元/千瓦时。对此，参与编写《电价补贴测算方案》的王斯成详细解释到，“对于按照10元/瓦还是9元/瓦进行测算当时有很大的争论。我们当时对成本进行过调查，向很多厂家做过询问，最后的结论是组件价格4.5元/瓦是合适的。事实证明2012年下半年招标价低于4元/瓦都是不合理的，现在招牌价又回到4.3元/瓦，不可能总是亏本卖。”在发改委价格司与国家能源局、国家电网、财政部、CREIA专家代表等召开的内部征求意见会上，价格司并不同意，他们认为现在组件价格没有高过4元/瓦的，不能按10元的系统造价测算。虽然国家能源局也支持10元/瓦的测算，但最终出台的电价还是按照9元/瓦测算出来的。
王斯成更详细得阐述了CREIA方案中为何按照10元/瓦测算，“要考虑到系统效率。我们是按照80%的效率进行测算，但光伏系统效率做到80%是很不容易的。我们基于这样一个原则，一定要最好的系统才能真正做到收益，建得粗制滥造的电站在长期看是没法盈利的。”
对于分布式电价的一刀切，王斯成也有不同的理解：“以上海为例，光伏电力总价格达到1.3元/千瓦时比较合理，当地的商业电价本来就1元了，国家就再补贴0.3元；如果是大工业用电，电费是0.7元，国家再补贴0.6元；如果是居民用电，电价是0.5元，国家再补贴0.8元。原则是按照固定收益，抵消的电价高国家补贴就少，抵消的电价低国家补贴就高。事实上，征求意见稿中的方案把这些全部抹掉了，统一0.35元。这里面也不是没有道理，先鼓励工商业用电的用户，不考虑公平性，让开发商自己去选择，觉得合适就做。”国家能源局看到这个方案也比较着急，根据这个补贴水平，“只有工商业用户的分布式项目可以做，连大工业用电的项目收益都无法满足，更不用说包括医院、学校、居民、农业等低电价用户的项目了。”
地方附加政策
除国家层面的政策外，江苏省在2012年11月初发布了《关于落实新一轮促进光伏发电扶持政策的实施办法》，支持200MW江苏省独立电价补贴项目、274MW金太阳项目以及500MW分布式示范区项目。江苏将以2012年1.3元/千瓦时、并逐年递减0.05元/千瓦时的地方电价支持至2015年，江苏财政厅将支付国家统一光伏上网电价以外的补贴费用。
河北省出台了《支持光伏产业发展的若干意见》，分为加快光伏电站建设、发展光电建筑一体化、鼓励分布式光伏照明电源、对企业实施税费优惠、强化专项资金扶持、加大投融资支持力度、支持企业优化重组、加强人才队伍建设、提高行政办事效率、优先配置资源要素等十点。在电站建设方面，河北省优先支持采用该省企业制造的组件的项目，如优先并网、电量全额收购。对于这类装机容量在1MW以上并且未享受中央财政资金补贴、在省级电网并网销售的光伏电站，如果在2014年底建成投产，河北省发改委将给予1.3元/千瓦时的上网电价，2015年建成投产的项目上网电价为1.2元/千瓦时。这两个电价在投产后暂执行三年，期间将随国家标杆电价的调整而调整。这意味着河北2014年和2015年建成的电站在投产后三年内将比国家标杆电价高0.3和0.2元/千瓦时。
在分布式方面，河北省对于50千瓦到1兆瓦(不含1兆瓦)的自发自用项目，在2014年建成的提供每瓦5元的补助，在2015年建成的提供4元/瓦的补助，相关资金由省、市、县区三级财政部门按照5︰3︰2的比例分担。分布式光伏照明电源方面，如景观照明、路灯、信号灯等，公益性的全部由政府财政负担，非公益性的按照分布式项目的补贴执行。以上支持政策都有一个前提：必须使用河北光伏企业制造的组件。
出台类似地方政策的还有山东、辽宁、浙江嘉兴和江西合肥。辽宁在标杆电价基础上再补贴0.3元/千瓦时，但据悉尚未有项目获得该补贴。合肥政府通过的《关于加快光伏推广应用促进产业发展的实施意见》中规定，对享受国家优惠政策以外的光伏发电项目的运营企业，由市财政根据建成后的实际发电量，给予0.25元/千瓦时的补贴。合肥市还鼓励业主委托专业公司管理运营屋顶、光电建筑一体化等电站，并按照实际上网电量给予管理公司0.02元/千瓦时的额外补贴。
辽宁推出的《对太阳能光伏发电实行财政补贴实施意见》中规定，2012年12月31日之前投产的项目，按照0.3元/千瓦时进行补贴，之后补贴每年递减10%。辽宁阜新、铁岭、朝阳三市的光伏电站补贴全部由辽宁省财政负担，其他地区的补贴省财政负担70%，其余由各市财政负担。项目业主在每年的10月10日前，结合前三季度发电并网量预计全年总量并向相关部门申报，以获得补贴。地方政策虽然看起来很好，但想获得真金白银的支持并不简单。这些政策的收益者大都是当地企业，外来者要获得更是难上加难。
政策的效果预期
国家电网第一次推出针对光伏行业的政策主要面向10千伏以下电压等级接入电网并且单个并网点装机容量不超过6MW的项目。国家电网各个子公司将为光伏项目优化并网流程、简化并网手续并提升效率。国家电网为并网项目提供接入方案制定、安装电能计量装置、并网验收及调试等全套服务，还对分布式光伏发电项目免收并网费用以及系统备用容量费。
之所以制定6MW装机限额，国网表示一方面国家统计局把单个并网点达到6MW以及更大容量的电源定为大型电源，将办理更多手续；另一方面最常见的10千伏线路的送电容量为5-8MW，6MW能更好的单点接入容量与配电网匹配。在最早的几批金太阳项目中，不少项目都存在并不了网的难题。而现在当并网不再是难题后，市场的瓶颈就集中在政策的经济性上。
几个政策理论上将为2013年分布式光伏发电带来最少5GW的安装量。在突入而来的分布式应用面前，屋顶成为了电站开发商除了政治资源外最紧缺的资源。英利为了支撑其近1.6GW的申报量(部分项目与其他业主合作)不得不鼓励有关系的员工在中国各地寻找可利用的屋顶；此前屋顶为这家公司在实施金太阳项目带来过麻烦，如项目属的长城汽车工厂屋顶需要进行改造才能铺上光伏组件。如果回顾2012年第一批金太阳项目，会发现有相当比例的获批业主因为找不到屋顶或推迟工期或干脆放弃。
王斯成表达了对一刀切补贴对寻找屋顶的担忧，“征求意见稿中的电价支持了工商业用电，而这部分屋顶已经在多轮金太阳项目中被占用了很大一批，现在甚至连大量金太阳项目都找不到合适的屋顶。所以我们建议至少分两档补贴，再加一档针对低电价用户的补贴，这样所有的建筑物都能放开。还有一个问题就是，开发商如何与建筑屋顶业主打交道，开发商帮屋顶业主省了电，这部分费用中的一大部分要从业主那里再要回来，风险非常大。所以CERIA制定的方案是通过电力公司来交易，业主的电费正常交，开发商直接跟电力公司签署协议。这样一来开发商跟业主要谈定的就是屋顶租赁协议。CREIA还建议屋顶租金照顾到双方利益。我们测算过，1千瓦的光伏系统占地面积约为25平方米，建议每平米每年租金2块钱，1千瓦租金大约50元，而这部分电费收益每年最少1000块，相当于出让了5%的收益。所以希望能让分布式发电的收益提高到20%，这样开发商会很乐意出让5%的收益。”
分布式示范区政策对申报地区要求以下几个条件：具备长期稳定的用电负荷需求、安装条件合适、所发电力主要满足自发自用，并优先选择用户用电价格高、自用电量大的区域以及工商企业集中地区，鼓励高比例采用光伏发电智能微电网技术等新的管理模式。这意味中国上百个城市的工业区将会被有效的调动起来做光伏电站——工业区如今几乎存在每一个市县级城市，并且有些地区不止一个工业区，如无锡市区就有超过五个工业区。
2012年，平均工业用电价格约为0.75元/千瓦时左右，如果再加0.35元/千瓦时的补贴，自发自用的话将相当于1.1元/千瓦时。如果发电上网，则按照当地脱硫上网电价的价格卖给电网公司后在补贴0.35元/千瓦时，2012年中国平均脱硫电价不足0.45元/千瓦时。因此，将电力卖给电网的收益比自发自用要的收益要低25%左右。
另外，不同区域的项目也会获得不同的收益率，投资回收期也不同。不同区域的工商业电价以及脱硫电价都不同。如长三角地区在波峰期上网电价在1元/千瓦时左右，而西部地区只有0.5元/千瓦时；即使同一个省电价也会不同，今年四月内蒙古西部电网普通工业用电价格为0.5379元/千瓦时，而东部地区为0.724元/千瓦时。事实上，在向能源局申报的地方政府中，发达地区的积极性明显要高于其他地区，如江苏、山东、广东、河北、福建、浙江等省份。在竞争激烈的省份，甚至有十家城市来竞争进入上报名单中。
数量VS质量
中国不缺少政策的数量，发改委的上网电价政策、财政部的金太阳项目、住建部的光电建筑支持政策以及国家能源局的分布式光伏示范区政策等共同搭建了中国光伏发电的市场结构和规模。但一位在政府涉及光伏产业的人士表示，“全球几种主要的光伏补贴模式包括上网电价、装机补贴、度电额外补贴等在中国几乎都能找到，这也让投资者、开发商不得不去判断哪种政策的风险小、收益好，而多种政策存在于同一国家的情况并不多见。”
光伏特许权招标项目已经退出历史，先不评价其成败，就从已经实施三年的金太阳项目和一年多的上网电价政策来看，其中的漏洞还是不少。所有的投资第一目标是保证不亏损，而政策就是要保证参与者实现这个最低的要求。但事实上，只有通过一些“灵活操作”才能保证项目不亏损。
在陕西2011年新增光伏项目中，会发现有2个2009年的金太阳项目，分别是国电和华电的各5MW金太阳项目。这种在时间上的灵活操作将使得项目盈利性大增——2009年的金太阳项目是按照并网系统及配套输配电工程总投资额的50%进行补助，而当时的系统成本是目前的一倍，因此盈利空间远大于按照规定时间建成。有业内人士透露，并不是所有的项目都能采用这种打时间差的方式获得更高的收益，按照规定如果在截止日期内没有动工的项目会按照动工时金太阳的补贴额度重新发放补贴，“当然也有能蒙混过关的项目”。2010年至今，金太阳政策都在不断进行调整，每次调整都会遇到应对收益率不足而出现的新问题。
在有限的补贴内做到最大的收益，推迟工期并不是最坏的方法，相比之下那些降低项目质量、偷偷缩减装机量的方法更为普遍。而这就是初始装机补贴的漏洞和政策制定的质量问题，虽然相关部门也制定了监管策略，但执行并不到位。而统一的上网电价补贴政策是否完全合理也值得探讨。虽然这种补贴方式可以避免装机补贴的问题，但是要求在并不长的时间点内建成才能获得更高的电价迫使投资者缩减工期，也带来了项目质量隐患。另外，由于东西部光照资源的差异较大，使得电站投资更多的偏向于西北地区，而投资者在一年后并没有获得理论上的收益。示范区政策由于缺乏细节，虽然各地政府在积极争取，但真正能推动多少项目落地也缺乏动力。
政策不是单一的文件，而应该是系统的。即使存在合理的上网电价，但是无法保障电网全额收购光伏电力也会使投资者积极性受到打击。目前与光伏政策相关的机构有发改委、财政部、能源局、住建部以及国家电网，过多的政府机构参与也影响了政策制定的系统性。
没有政策是十全十美的。在光伏市场发展成熟的区域，如德国、意大利、美国等地，政策也在不断调整。西班牙、捷克也曾推出了极具吸引力的政策，而不合理的政策后果是这两个国家在推出政策后的一年时间内装机量暴增，而随后又陷入停滞状态。一位在欧美参与多个项目开发的人士表示，“在好的政策下，投资者不会赔钱又不会赚太多，这也是成熟市场的标志。”
政策的落实
2012年的两批金太阳项目审批总量为4.543GW，截至发稿前，PV-TechPRO记者了解到，已经完工建成、开工或开始筹备的项目不足一半。至于国家能源局的分布式光伏示范区，几乎处于停滞状态。
在2012年第一批金太阳中的放弃做的项目中，部分是由于投资收益率不理想，如保利协鑫放弃大部分项目是因为收益率太低，最终只选择做徐州在自家工厂上的项目；还有一部分是找不到合适的屋顶——虽然在申报时就要求先确定屋顶，但事实上的操作并没有如此严格。第二批金太阳项目申报量超过10GW，这意味着所需的屋顶面积约5000万平方米。屋顶将是制约分布式光伏发展的最大瓶颈。据记者了解，某公司为获得浙江一家工厂的屋顶使用权，不得不签署一份协议，将补贴款与屋顶业主平分。在深圳，某企业希望在一家投资公司所持有的工业区屋顶上建设金太阳项目，该投资公司董事长以影响风水为由拒绝了这个请求。
相比于屋顶难找，金太阳本身的内部问题“更要命”。一方面，补贴额未必能全部发到业主手中，其中就有来自政府的克扣。另一方面，由于补贴方式未必能满足业主对收益率的要求，出现了大量偷工减料的现象，其中包括装机虚高、工程质量欠缺等。
国家电网已经开始通知其各地公司对光伏项目并网展开业务培训，国网相关部门统一对此进行培训，其95598服务热线也开始受理分布式光伏并网咨询。未来国网会陆续出资约百亿人民币对光伏系统并网接入进行配套。从国网出台《分布式光伏并网管理规定》政策后，中国已经有不少项目向当地电网公司递交了并网申请表。分布式项目发展力度最大的江苏在2012年11月份就接受了13个项目总计30.5MW容量的并网申请。
但江苏对光伏的支持心有余而力不足，受中国整体经济化境的影响，江苏财政支出吃紧，原本计划今年支持的200MW1.3元上网电价项目不得不拖到2013年开工建设。本文截稿前，申报的项目已超过2GW，参与企业正就能否进入支持名单做着努力。有的企业已经在另辟蹊径了，如苏北的几个项目已经“冒险”开工了，背后的当地政府允诺会帮助办理补贴、土地和并网手续。某一个项目的业主在感到获批无望后也获得当地市政府的支持，其项目有望获得当地市财政2元/瓦的装机补助。
军队也加入到分布式光伏发电中来了。中国人民解放军总后勤部的基建营房部申报了200MW项目。虽然审批与其他金太阳项目无异，但并不能纳入金太阳项目总量中，其补贴也由财政部按照投资额的70%单独支付。
最受关注的依然是电价政策。《电价征求意见稿》受到热议之前，CERIA就曾给发改委价格司提出建议：
1.分区上网标杆电价提高至0.8、0.9、1、1.1元/千瓦时；
2.分布式电价补贴采用分档制，一刀切的电价补贴存在的问题包括没有公平性；低电价建筑没有经济效益；随着用电价格逐年上涨，而补贴执行20年，后期会有不当收益。建议最好按照固定收益分区电价，如果不同意至少应分为2档固定度电补贴电价，0.35和0.6-0.7元/千瓦时；
3.建议反送光伏电量在脱硫电价上补贴0.2元/千瓦时；
4.对分布式光伏系统，应允许自由选择交易模式，如果不允许自由选择，也应该给出“大型光伏电站”和“分布式光伏”的界定和区分条件，而这一点《征求意见稿》中没有明确；
5.所有交易通过电网公司执行，包括分布式光伏项目，以减少开发商的风险。
CREIA在《电价补贴测算方案》中还计算了补贴额度。按照2020年全国累计100GW的装机目标，2013年以后新增大型光伏电站装机46GW，分布式光伏46GW，20年补贴资金的总需求达到5521.3亿人民币，其中大型光伏电站的总补贴为3540.3亿，分布式补贴为1981.1亿。按照计算，2015年大型电站年度电价补贴约为60亿人民币，分布式光伏电价补贴为39亿；2020年上述数字分别涨至222和122亿。对此，国家可再生能源发展基金是否有能力补足以及如果出现缺口财政部如何弥补，都将是考研政策落实的重要问题。
截至发稿时，发改委价格司没有公布新一版的征求意见稿，在征求意见时也加大了文件的保密工作。记者目前得到的消息是，新的电价政策文件将列出更详细的内容，如每度电的电费中将有一部分钱分配给电网公司等细节。如果标杆电价下调幅度较大，将直接影响今年新的地面电站投资规模并可能出现政策调整前的抢装潮。而分布式光伏则仍在等待一个强有力的支持。
不管金太阳如何调整，不管电价政策怎么变动，不管电网公司支持光伏的后续政策有多少，最关键的是，这些政策要形成一个完整的合理体系，让电站投资者能有稳定的合理回报并受到正常的约束和监管。也只有形成完整的政策体系，中国光伏电站市场才能健康的发展。
