1月23日，国家能源局正式印发《分布式光伏发电开发建设管理办法》，就分布式光伏在备案、并网等方面给出新的要求。
根据分布式光伏管理办法的变化，水电水利规划设计总院、电力规划设计总院、中国光伏行业协会等分别从多个角度进行了政策解读。
分布式光伏管理办法正式发布 户用光伏发展迎来新变化
——《分布式光伏发电开发建设管理办法》系列解读文章
中国光伏行业协会
2025年1月17日，《分布式光伏发电开发建设管理办法》（国能发新能规〔2025〕7号）（以下简称“管理办法”）印发，并于同日施行。11年前，2013年11月18日国家能源局发布《分布式光伏发电项目管理暂行办法》（以下简称“暂行办法”），新版管理办法和暂行办法相比，在分布式光伏的分类、上网模式、备案、开发建设等方面做出了调整和新要求，顺应了分布式行业发展变化特点，鲜明的反应出了国家主要管理部门对于分布式光伏下一步规范、高质量发展的指导思想。管理办法的出台，使得无论是开发企业、用电企业、电网企业还是农户居民都得到了一个清晰明确、符合市场情况的纲领性管理文件。本文针对管理办法的几项变化进行解读，分析其对分布式光伏尤其是户用光伏产生的影响以及意义。
一、明确分布式光伏发电项目分类
管理办法将分布式光伏分为4种类别，自然人户用分布式光伏、非自然人户用分布式光伏、一般工商业分布式光伏、大型工商业分布式光伏。同时规定了各种类型分布式光伏项目的建设场所、电压等级和装机容量上限。明确四种分布式光伏发电项目类型，顺应了行业发展变化特点，也为后续对不同类型分布式项目实施更加精细化、针对性管理打下基础。
二、明确“新老划断”并设置缓冲期
管理办法指出，“本办法印发前已由自然人备案的（户用光伏项目），可不作备案主体变更，仍按原备案项目类型管理”、“对于本办法发布之日前已备案且于2025年5月1日前并网投产的分布式光伏发电项目，仍按原有政策执行”。明确以本办法印发之日起为时间节点，对户用光伏项目实行“新老划断”；同时也充分考虑到分布式项目备案、建设、并网的客观周期规律，管理办法发布之前备案但是还未并网投产的项目设置了3个多月的缓冲期，有利于稳定市场预期和投资者信心。
三、分布式光伏上网模式
自然人户用、非自然人户用分布式光伏可选择全额上网、全部自发自用或自发自用余电上网模式。
一般工商业分布式光伏可选择全部自发自用或自发自用余电上网模式。
大型工商业分布式光伏原则上选择全部自发自用模式。在电力现货市场连续运行地区，大型工商业分布式光伏可采用自发自用余电上网模式参与现货市场。
管理办法对4类分布式光伏做出了不同的上网模式要求，明确规定只有自然人户用和非自然人户用可以选择全额上网。
四、鼓励新技术、新模式创新应用
管理办法新增第34条，分布式光伏可以通过微电网、源网荷储一体化、虚拟电厂聚合等新模式参与调度，同时在第27条中明确对集中汇流模式的鼓励。管理办法提及多项近年行业热点的新技术和新思路，代表国家层面鼓励分布式光伏在应用模式上的创新，进而更好的拓展分布式光伏消纳空间。
五、明确“可观、可测、可调、可控”相关要求
在管理办法中分别对新建和存量项目明确了“可观、可测、可调、可控”的相关要求，表明了国家主管部门对于提升分布式光伏接入电网承载力和调控能力的总体要求是清晰明确的。同时，管理办法也要求电网企业明确“四可”的技术要求。下一步，开发企业要和属地能源管理部门、电网企业做好沟通，做好存量项目的改造工作和新建项目的设计施工，提升分布式光伏的信息化、数字化和智能化能力。
六、备案管理新要求
管理办法对于不同类型的分布式光伏项目做了不同的备案要求。
对于自然人户用光伏，由自然人本人自主选择备案方式，可由电网企业集中代理备案，也可由自然人自行备案。
对于非自然人户用、一般工商业、大型工商业分布式光伏发电项目，必须由投资主体进行备案。同时，明确非自然人项目不得假借自然人名义备案。
为约束开发企业按规定备案，管理办法在第14条中要求，同一用地红线内，通过分期建设、不同投资主体分别开发等形式建设的工商业分布式光伏发电项目，不得新增与公共电网的连接点。
此外，管理办法在第15条中提出“大型工商业分布式光伏的电力用户负荷发生较大变化时，可将项目调整为集中式光伏电站，具体调整办法由省级能源主管部门会同电网企业确定”，在工商业取消全额上网的背景下，此条款也为大型工商业的上网模式和消纳提供了更多选择空间。
七、对地方政府和电网企业提出工作要求
管理办法中在多个方面对政府和电网企业的下一步工作做出了明确的要求。
对于地方政府，管理办法要求引导理性投资、有序建设，不得将强制配套产业或投资、违规收取项目保证金等作为项目开发建设的门槛。做好省级发展规模规划，组织开展分布式光伏发电项目的建档立卡工作，指导电网企业以县级行政区域为单元，按季度公布分布式光伏发电并网及消纳情况，并做好预测分析。
对于电网企业，管理办法要求其需配合承担分布式光伏发电并网条件的落实或认定、电网接入与改造升级、调度能力优化、电量收购等工作，配合各级能源主管部门开展分布式光伏发电接入电网承载力及提升措施评估。并建立配电网可开放容量按季度发布和预警机制，同时公平无歧视地向分布式光伏发电项目投资主体提供电网接入服务，在规定时间内回复投资企业的各类办事申请，不得无正当理由拒绝向投资主体提供其需知的必要信息等。
在目前各地区配电网接入分布式光伏的承载力不足导致红区蔓延的背景下，管理办法针对地方政府和电网企业强调了多项有关提升配电网承载力的措施，并明确了权责边界划分。近年来，国家各有关部门已出台了多项涉及接网承载力提升的文件，表明国家已经注意到了“红区”因素已成为显著影响分布式光伏市场发展的核心问题。对于开发企业，在进行项目开发建设时，也应积极配合电网企业做好“四可”，合法合规进行开发建设。
除上述核心条款之外，管理办法也对其他行业关注的热点问题做了阐述，包括改造升级、绿证核发等。
2024年，行业内关于分布式光伏的各类流言猜测不断，国家能源局在此时出台的管理办法起到了一锤定音的效果，以正视听，给广大分布式光伏从业者吃下了一颗定心丸。整体看，国家下一步对于分布式行业的发展重心是解决消纳问题和进一步提升配电网承载能力，这两个问题也是目前分布式光伏行业的核心。作为从业者，我们应该正视行业发展和变化，与属地能源管理部门和电网公司做好配合沟通，尽快落实国家有关要求和规定，确保分布式光伏乃至整体光伏行业为构建新型电力系统贡献力量！
支持与规范并重 促进分布式光伏发电高质量发展
——《分布式光伏发电开发建设管理办法》系列解读文章
张益国
(水电水利规划设计总院副院长)
1月23日，国家能源局印发了《分布式光伏发电开发建设管理办法》（以下简称《管理办法》），历时近两年且备受行业关注的分布式光伏发电管理办法修订告一段落，将拉开分布式光伏发电高质量发展的新一幕。与2013年发布实施的《分布式光伏发电项目管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）相比，《管理办法》把握分布式光伏发电的基本特征和关键要素，结合分布式光伏发电过去实践经验和未来创新发展需要，对行业管理、项目备案、建设管理、电网接入以及运行等各环节和各类责任主体，形成了张弛有度的支持性、规范性管理体系。
一、适应形势变化，《管理办法》的出台意义重大
《暂行办法》自实施以来，对规范全国分布式光伏发电项目开发建设，支撑分布式光伏发电建设规模实现从无到有、从小到大，保障分布式光伏发电成为我国可再生能源利用的重要方式都发挥了积极作用。近年来，随着光伏发电产业技术不断升级、建设成本快速下降、应用场景逐步拓展、开发模式持续创新，分布式光伏发电的开发建设环境发生了较大变化。一是，分布式光伏发电在全国光伏发电建设规模中的占比超过40%，已经成为光伏发电的重要组成部分，随着可利用土地资源逐步减少，未来分布式光伏发电项目占比进一步提升的趋势越发明显。二是，分布式光伏发电已从过去规模化管理和补贴支持的开发模式，完成了向市场化开发模式的转变，行业对新形势下进一步做好项目管理的诉求越发突出。三是，大量分布式光伏发电项目接入电力系统，接网消纳条件已经成为制约分布式光伏发电项目开发的主要矛盾，进一步加强网源协调、做好接网消纳工作的需求越发迫切。
《管理办法》从新形势下分布式光伏发电产业发展的特点出发，围绕建设新型能源体系和支持新能源高质量发展，重点突出分布式光伏发电就地就近开发利用的本质，坚持促进产业发展和规范市场行为的原则，对进一步促进分布式光伏发电开发利用、维护参与各方合法利益、实现分布式光伏发电产业高质量发展具有重要意义。
二、宽定义、细分类，明确支持和规范导向
《管理办法》按照当前产业发展现状，确定了四种分布式光伏发电开发建设类型，包括自然人户用、非自然人户用、一般工商业和大型工商业，明确了三类上网模式，包括全额上网、全部自发自用、自发自用余电上网。自然人户用、非自然人户用分布式光伏发电可选择全部三种上网模式；一般工商业分布式光伏发电可选择全部自发自用或自发自用余电上网模式；大型工商业分布式光伏发电原则上选择全部自发自用模式，在电力现货市场连续运行地区，可采用自发自用余电上网模式参与现货市场。在《暂行办法》基础上，《管理办法》进一步扩展了分布式光伏发电的开发种类，提高了分布式光伏发电的单体建设规模，体现了更具有针对性的差异化管理思路，更好地适应当前分布式光伏发电快速增长的开发建设需求。
《管理办法》坚持分布式光伏发电在用户侧开发、就近消纳利用的本质，一方面支持分布式光伏发电市场化、多元化发展，依法依规开展项目开发建设和经营；另一方面通过加强对分布式光伏发电开发建设与运行的监督管理，优化营商环境、规范市场秩序，杜绝违法行为，切实维护农户合法利益，引导分布式光伏发电行业保持健康稳定发展。
三、明确各方责任，支持行业健康发展。
国家能源主管部门从支持分布式光伏发电产业发展的角度出发，推动应用场景融合、行业全过程监管、产业技术规范、行业政策制定等工作。省级能源主管部门要结合本地开发应用基础和条件，加强分布式光伏发电与地方电力供需形势、系统消纳条件、电网接入承载力、新能源利用率等要素的衔接，做好分布式光伏发电开发建设和运行的行业管理工作。县级能源主管部门要根据本地实际，积极推动分布式光伏发电开发利用。开发企业应按照相关工程技术标准和要求实施建设，确保项目建设质量，同时依法加强项目建设运营全过程的安全生产管理。支持开发企业对项目进行模式创新，鼓励通过独立或微电网、源网荷储一体化、虚拟电厂聚合等形式参与调度；与用户开展专线供电的，发用双方应按照有关规定公平承担相应的责任和义务。电网企业应配合做好本地分布式光伏发电接入电网承载能力评估工作，建立可开发容量发布和预警机制，同时认真做好并网接入服务，针对不同类型的分布式光伏发电项目制定差异化接入电网工作制度，落实电网安全生产责任，做好并网技术监督。
四、明确管理要求，规范行业有序发展。
一是备案管理方面，与《暂行办法》相比，《管理办法》的备案管理要求更加详细，办理流程更加规范化和透明化,突出了不得擅自增加备案文件要求、不得超出办理时限等内容，以及“非自然人投资开发建设的分布式光伏发电项目不得以自然人名义备案”的要求，切实维护农户利益不受侵害。二是业务受理方面，明确了电网企业受理分布式光伏发电项目接入系统的程序要求，强调了各地能源主管部门要畅通咨询、投诉等渠道，及时回应社会关切的要求。三是优化调度方面，提出电网企业应协同项目投资主体加强信息化、数字化、智能化水平，做好网络安全和数据安全管理以及并网调度运行管理，共同实现分布式光伏发电项目“可观、可测、可调、可控”。四是开发意愿方面，项目开发应尊重建筑产权人意愿，各地不得以各种形式设置开发建设的门槛，利用农户住宅建设的应征得农户同意，切实维护农户合法权益，不得违背农户意愿、强制租赁使用农户住宅。五是信息管理方面，要求分布式光伏发电项目及时在国家可再生能源发电项目信息管理平台和全国新能源电力消纳监测预警平台报送相关信息，完成项目建档立卡，做好分类统计和监测，并按全部发电量核发绿证，自主参与绿证交易。
促进分布式光伏行业发展 助力新型电力系统构建
——《分布式光伏发电开发建设管理办法》系列解读文章
姜士宏
（电力规划设计总院副院长）
近日，为促进分布式光伏发电高质量发展，助力新型电力系统构建，国家能源局对《分布式光伏发电项目管理暂行办法》进行修订，正式印发了《分布式光伏发电开发建设管理办法》（以下简称《管理办法》）。
2013年，国家能源局出台了《分布式光伏发电项目管理暂行办法》（国能新能〔2013〕433号）（以下简称《暂行办法》），对推进分布式光伏发电应用，规范分布式光伏发电项目管理发挥了重要作用。十年间，分布式光伏发电在国家政策和地方的支持下快速发展，从初期规模小、成本高、类型单一，到近年来成本的迅速下降、开发模式的持续创新，分布式光伏在装机容量上已与集中式光伏相当，成为我国可再生能源开发利用的主要方式之一。但与此同时，新的发展形势也带来了新挑战。
一方面，分布式光伏发电项目开发场景多样、管理难度大，主体责任亟待明确。部分项目存在实际开发建设企业以自然人名义备案的现象，规避了相关监管和责任，易导致农户权益受到侵害。同时主体责任不清晰，也会导致项目审批、后续运维和管理等出现问题。另一方面，电网建设程度与分布式光伏并网需求存在差距，电网承载能力和就地消纳能力亟待提升。部分地区分布式光伏装机容量增长迅速，但电网承载能力与项目并网需求间存在差距，就地消纳能力有限，导致项目发电效益和利用率难以保障。
针对上述实际问题，为进一步规范分布式光伏的开发模式，国家能源局结合分布式光伏行业发展情况，以问题为导向，出台了《管理办法》，以更好地适应当前分布式光伏行业的发展阶段。《管理办法》将有力推动分布式光伏行业规范化、高质量发展，通过明确管理要求、优化开发流程、提升电网接入服务水平等措施，为分布式光伏项目的开发建设提供更加公平、透明、高效的环境，推动行业健康有序发展。《管理办法》共分为七章43条，依次为总则、行业管理、备案管理、建设管理、电网接入、运行管理和附则，相比此前的《暂行办法》等政策文件，针对行业发展新形势下的新问题、新挑战，主要在以下五个方面进行了完善。
一是明确了分布式光伏的定义、类型、上网模式及发展目标要求。为行业的规范化发展奠定坚实的基础，推动分布式光伏的科学布局和合理利用。
在定义上，《管理办法》对分布式光伏进行了清晰界定，指出其是在用户侧开发、在配电网接入、就地就近消纳的光伏发电设施，在定义上明确了其与集中式电站的本质区别。在分类上，结合行业的发展现状，进一步细化了分布式光伏发电的项目类型，即自然人户用、非自然人户用、一般工商业和大型工商业四种项目类型。在上网模式上，强调了分布式光伏发电就近就地消纳的本质特征，自然人户用、非自然人户用项目可选择全额上网、全部自发自用或自发自用余电上网三种模式；一般工商业项目可选择全部自发自用或自发自用余电上网模式；大型工商业项目原则上选择全部自发自用模式，在电力现货市场连续运行地区，可采用自发自用余电上网模式参与现货市场。在行业管理上，提出了国家层面统筹发展需要、省级层面做好多规衔接、县级层面积极落实推进的引导方式，将有力推动分布式光伏的科学、合理发展布局。
二是细化了项目备案流程和协调机制，界定了主体和责任的划分。有助于进一步规范化审批流程，提高项目落地效率，并有效避免用户的合法权益受到侵害。
在备案流程上，为简化审批流程，提高项目落地效率，《管理办法》强调了备案管理应遵循“便民、高效”的基本原则，详细规定了分布式光伏发电项目的备案流程，包括项目申报、资料审核、备案登记等关键环节，并明确了各环节的时间节点，确保项目能够快速推进。在备案主体确定上，以“谁投资、谁备案”为原则，明确了不同类型项目的备案主体，强调非自然人投资开发建设的项目不得以自然人名义备案，切实维护用户特别是农户的合法权益。在建设管理上，明确了项目投资主体做好选址工作和并网申请的责任，强调开发建设应符合国土空间规划并满足相关管理规定、安全要求和标准规范，对保障分布式光伏发电项目的建设质量和安全性具有重要意义。
三是强调了提升电网接入服务水平，促进各类型项目的并网消纳。将有效缓解分布式光伏并网难题，推动行业与电网的深度融合和共同发展。
《管理办法》要求电网企业积极提升电网接入服务水平、优化电网结构、增强电网对分布式光伏的接入能力。接入服务方面，要求电网企业制定差异化的项目接入电网工作制度、简化并网流程、及时公布可开放容量和技术标准规范等信息，提供“一站式”服务。接入公平性方面，明确了电网企业的禁止行为，包括不得无正当理由地拒绝或拖延接入申请等。承载力提升方面，要求电网企业应配合省级能源主管部门开展分布式光伏接入电网承载力的评估工作，科学合理地引导分布式光伏的开发布局。
四是强化了运行维护与安全监管要求，规范了项目运行管理模式，为分布式光伏项目的安全、稳定运行提供有力保障。
投资主体方面，《管理办法》明确了分布式光伏项目的投资主体也是安全生产责任主体，必须贯彻执行相关安全生产规定，保障项目的建设运营安全。电网运行方面，强调电网企业应加强有源配电网的规划与发展，明确“可观、可测、可调、可控”技术要求，建立调度运行机制，优化电网运行。运营管理方面，进一步规范了分布式光伏项目的管理要求，明确指出了应严格遵守的相关规定。
五是积极鼓励分布式光伏发电的新模式、新业态发展，促进分布式光伏的就地就近消纳，助力行业健康、可持续发展。
优化调控方面，鼓励分布式光伏发电独立或通过微电网、源网荷储一体化、虚拟电厂聚合等形式参与调度，促进调度运行模式创新，提高就地就近消纳能力。专线供电方面，针对分布式光伏与用户间开展的专线供电，明确了发用双方应依据有关规定公平承担相应费用，履行相应的责任和义务。
总体来看，《管理办法》的出台，有望为规范化管理分布式光伏发电项目、促进行业未来的高质量发展起到重要作用，在分布式光伏规模快速增长的过程中，切实维护好发用双方的合法权益。通过明确责任、优化流程等措施，将为分布式光伏发电项目提供更加公平、透明、高效的开发建设环境，持续推动分布式光伏行业健康有序发展，助力新型电力系统的构建。
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