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关注 || 欧盟再提反补贴问题

2020-07-30 17:29:29 中国光伏行业协会

不久之前,国内新闻媒体纷纷报道:2020年上半年,中国光伏上市企业市值首次突破万亿元;今年5月,福布斯发布的全球企业两千强榜单中,涉光伏业务的中国企业共计14家。虽受到全球新冠疫情的影响,但种种迹象表明,中国光伏产业将迎来新一轮的发展机会。

居安思危,防患于未然。这句古话对于中国光伏企业来说,或许意义尤为深刻。

七八年前,美欧对华发起的光伏“双反”,让中国光伏企业备受打击。虽今非昔比,中国光伏企业已经改变海外战略。但从国内各光伏企业长期战略来看,包括欧洲在内的海外市场仍将会是国内光伏企业发展的主战场之一。

目前,在日益复杂的地缘政治背景下,欧盟一方面愈发重视能源和可持续发展问题,但同时也正在努力推进相关监管举措。去年12月,欧盟委员会公布应对气候变化的一项新政,即《欧洲绿色协议》,承诺到2050年欧洲将实现“碳中和”。今年3月,欧委会开始讨论将此承诺写入新提案《欧盟气候法》。这也意味着,包括光伏在内的可再生能源技术将在《欧洲绿色协议》的推动下迎来黄金发展期。

同时,欧洲对中国日益增长的经济和政治影响力始终保持警惕。多年来,外国补贴问题一直是国际贸易中争议颇多的问题,欧盟及其贸易伙伴曾因此在世界贸易组织(WTO)内多次引发纠纷。中国企业在当地的投资和运营,往往会被认定背后有大量的国家资助和支持,因此很多人认为中欧企业之间的竞争是不公平的。新冠疫情的蔓延加剧了欧盟对外国补贴问题的担忧,这也导致了欧洲政府和相关监管机构对中企在欧洲投资的审查日趋严格。

近期,欧委会评估认为,欧盟的竞争机制、贸易政策和公共采购规则无法彻底解决外国补贴可能对欧盟市场造成的扭曲。因此,2020年6月17日,欧委会发布了《论外国补贴对公平竞争影响的白皮书》。该白皮书概述了欧盟应如何抑制外国补贴行为,并初步提出了三大模块工具,包括提议将在欧盟境内有活跃商业活动的,接受外国补贴的企业纳入欧盟国家援助规则体系中,使其能够针对由外国补贴推动的战略投资和收购行为进行调查并潜在阻止类似事件发生。有观点认为,在新冠疫情引发的经济衰退下,这一举措是为了保护欧洲企业不被欧盟外部投资者接管。

虽然针对的是欧盟外的所有投资者,但如若白皮书最终通过并实施,可能对如下几类中国企业或经营行为产生较大影响:

一、在欧盟境内设立运营实体或从事商业活动的,并受惠于政府补贴的中国企业有可能成为审查对象。白皮书建议欧委会和欧盟成员国均有权发起调查,以确认审查对象是否受益于外国政府补贴,并在发现市场扭曲的情况下要求受惠企业采取补救措施。当然,也建议通过欧盟利益权衡测试来客观评估外国政府补贴对当地市场带来的积极影响(如促进数字化改革,提供更多就业机会或带来更多环保效益)。若欧盟外部补贴对于欧盟市场利大于弊,则终止审查;反之,将要求采取补救措施。

二、受惠于政府补贴的中国投资者在欧盟境内的收购和战略投资行为可能会受到审查。欧委会有权要求相关外国收购方履行事前申报义务,如收购方在过去三年内或在交割后一年内受益于外国政府补贴,且超过了最低标准,应向欧委会进行事前申报。经过审查,若判定受惠于外国政府补贴的收购行为将造成市场扭曲,收购方可提出补救措施,若其认为收购方提出的承诺不足以弥补市场秩序扭曲,则可决定禁止收购交易。

三、在公共采购领域,涉及政府补贴的中国企业投标行为也可能受到审查。白皮书建议设立一个专门的审查程序,以评估公共采购流程中的市场扭曲状况。这将迫使参与公共采购流程的企业须披露过去三年收到的相关政府补贴。此外,若投标者提出“价格异常低的报价”,应确认投标者是否收到外国补贴,以及这种外国补贴是否影响或扭曲了采购流程。欧盟委员会有权取消投标者的投标资格,且最长可达三年。

因此,我们可以预见欧盟此次发布的《论外国补贴对公平竞争影响的白皮书》,将对国内部分光伏企业在海外市场的商业活动产生潜在的影响。建议我国光伏企业关注此事,并开始采取如下措施:

首先,建议企业持续关注提案进展,深入了解白皮书的发布背景,以及白皮书发布后相关利益方的初步反应,并做好信息收集和分析工作。据我们了解,目前法国和德国都在某种程度上支持对外国补贴实施严格管控;但也有一些欧洲国家较为仰赖中国投资,如葡萄牙和希腊可能会持反对态度;一些对欧元持怀疑态度的欧盟国家也可能对欧委会权力日益增加持保留态度。一旦讨论进入细化阶段,可能会形成进一步的分歧,从而拖延立法进程。因此,详细研究各相关利益方对此事的看法和利益集团之间的博弈关系,有利于企业在征询意见期更有的放矢的进行沟通,甚至影响白皮书最后的落地。

其次,开始制订和相关政府部门(包括中国和欧盟)的沟通策略,并在征询意见结束期前,就此提案充分表达企业意见。目前,欧委会正在就白皮书内容向各利益相关方征询意见,截止期至2020年9月底。然后将根据收到的反馈意见,起草立法提案。我们预计该提案将会在2021年公布,随后欧盟各成员国将通过谈判,就规则细节达成一致。该法案最早可能在2022年生效。

最后,我们也建议企业基于事态发展和背景分析,通过完善情景推演及预案,确保企业管理层对相关事态走向和下一步行动计划有充分的准备和把握,将其可能对业务造成的潜在影响降到最低。国内企业还应预判潜在风险并调整与主要利益相关方的沟通计划,管理预期。

欧盟于6月17日发布长达近50页的有关应对外国补贴对公平竞争影响“白皮书”(WHITE PAPER on levelling the playing field as regards foreign subsidies)并公开征求意见。在白皮书中,欧盟称将采取有关措施针对“外国补贴对欧盟单一市场的扭曲性影响”,包括对三年内接受20万欧元以上外国补贴的公司进行调查、要求有关公司在并购欧盟公司时主动申报并接受审查、对有关公司参与欧盟政府采购进行审查和限制等。

以下为欧盟中国商会对该“白皮书”的核心内容进行编译:

在当今错综复杂的全球经济形势下,外国补贴会扭曲欧盟内部市场并破坏公平竞争环境。用补贴方式疑似推动收购欧盟企业、影响其他投资决策、扭曲受益方市场行为的案例越来越多。在欧盟内部,单一市场及其规则确保了所有成员国、经营者和消费者的公平竞争环境,从而使他们能够从欧盟经济的规模和机遇中受益。单一市场规则还包括公共采购的规则,以确保企业可公平获得公共合同、公共采购部门也可从公平竞争中受益。竞争规则从一开始就是欧盟内部市场的一部分。值得注意的是,欧盟国家援助规则确保官方补贴与内部市场相兼容。假设许多外国补贴是由欧盟成员国提供并且依欧盟国家援助规则进行评估的话,那么这些补贴是存在问题的。然而,欧盟国家援助规则仅适用于欧盟成员国提供的公共支持。相反,非欧盟当局提供的补贴则不在欧盟国家援助规则的管控范畴之内。此外,第三国国内市场有限的开放程度可能进一步扭曲市场。如果受益方在其本国市场面临无竞争或有限的竞争,受益方则可以利用它在其他市场上的特权地位,获得不正当优势。来自封闭市场或限制市场准入的国家的外国补贴更有可能造成扭曲。在当前新冠疫情危机的背景下,欧盟成员国提供了大量的国家援助,以支持个人企业和整个欧盟经济。在这种情况下,国家援助是政府稳定经济、加速新冠病毒研究的不可或缺的手段。即使在当前情况下,公共支持仍受到欧盟国家援助规则的限制,以确保其比例性并最大程度地减小给竞争带来的潜在扭曲效应。而且,当前的评估框架是暂时性的,范围仅限于危机应对措施。当前的情况表明了即使在特殊的经济环境下维护内部市场公平竞争环境的重要性。本白皮书旨在与欧盟成员国、其他欧盟机构、所有利益攸关方,包括行业、社会伙伴、民间组织、研究人员、公众以及任何其他有关方面展开广泛讨论,以探讨有效应对外国补贴带来的挑战的最佳方法。白皮书公开征求意见的结果将为选择最恰当的方法解决外国补贴造成的扭曲奠定基础,包括对法律工具的适当建议。白皮书首先概述了处理外国补贴的基本原理,包括疑似破坏内部市场公平竞争环境的外国补贴的典型案例。而后,白皮书对现有的处理外国补贴的法律工具进行了分析,并讨论了监管缺口的问题。随后,白皮书阐明了为解决以下领域监管空白的法律工具的初步的实质性和程序性方向:

对欧盟内部市场造成扭曲性影响的外国补贴,包括对活跃在欧盟的经营者的整体市场运作、收购欧盟企业、公共采购程序的补贴;

针对获得欧盟资助的外国补贴。

//外国补贴存在扭曲欧盟内部市场的风险//

欧盟国家援助规则有助于为受欧盟成员国补贴的企业维护欧盟内部市场公平竞争环境。但是,尚无针对非欧盟国家当局对在欧盟内部市场经营的企业给予补贴的规则。这可能包括受益企业由非欧盟公司或外国政府所有或受其最终控制的情形。关于给予的外国补贴的实际数量的信息有限。这主要是由于缺乏透明度和对《补贴与反补贴措施协议》(《SCM协议》)规定的通保义务遵守不力。但是,经合组织(OECD)的一些报告表明,政府干预在某些行业似乎普遍存在。欧盟经济对外国投资是开放的。近期的经济数据也反映了这一点。2016年,有3%的欧洲公司由非欧盟投资者所有或控制,占总资产的35%,并提供约1600万个就业机会。最近,除了美国和加拿大等传统投资者以外,来自第三国投资者的投资也有所增加。在过去的几年中,国有企业的投资增长迅速,“离岸投资者”亦是如此。

欧盟的外国直接投资(FDI)水平,其组成以及接纳数量最多的成员国并不是一定不变的,而是不断变化的。新冠疫情对外国直接投资流入以及对欧盟的外国直接投资来源的影响规模仍有待观察。对外国投资加大开放力度给欧盟经济带来的不仅是机遇,也有越来越大的风险,例如需要对外国补贴进行控制,以避免损害欧盟市场的竞争力和公平竞争环境。如果公有企业与私有企业不受限于相同的规则,并且国家与企业之间的财务关系不透明,那么对补贴的担忧也可能加剧。该条约在企业的公有或私有所有权方面是中立的。公有和私有企业均受竞争规则的约束。

此外,根据透明指令,成员国除了遵守欧盟国家援助规则中的透明度要求外,还必须对它们与其公有企业之间的财务关系保持透明。就像欧盟成员国提供的国家援助一样,外国补贴会扭曲内部市场的竞争,并导致不公平的竞争环境,在这种情况下,效率低下的经营者拓展业务并增加了市场份额,却牺牲了效率更高的经营者。类似地,外国补贴也可能导致代价高且往往是多余的模仿,并引发官方机构的补贴竞赛。此外,第三国市场准入缺乏透明度和对等性是导致这种有害影响加剧的附加因素。

除了对获得外国补贴的在欧企业的普遍担忧外,涉及欧盟目标企业收购和公共采购的外国补贴尤其令人堪忧。在收购方面,收购方愿意支付的价格通常反映了他们通过收购资产可获得的效率或收入增加。然而,外国补贴可能会使受补贴的收购方支付的资产购置价格高于应付价格,从而可能扭曲欧盟资产的估值。因此,外国补贴可能会导致购买价格(竞价)过高,同时也妨碍了无补贴的收购方增效或获取关键技术。因此,外国补贴可能导致资源的总体分配效率低下,更具体地说,会导致没有获得此类补贴的公司丧失竞争力和创新潜力。在某些情况下,外国补贴也会受战略目标驱动,以在欧盟建立强大的影响力或推动收购并随之将技术转移到可能在欧盟以外的其他生产基地。因此,特别需要确保欧盟目标收购的公平竞争环境。这可以确保所有公司在平等的基础上竞争以获取关键资产和技术优势,同时保有国际竞争和外国直接投资带来的效益。欧盟采购市场在很大程度上向第三国竞标者开放。欧盟范围内的招标发布确保了透明度,并为欧盟和同类非欧盟企业创造了市场机会。但是,欧盟企业并不总是与受益于外国补贴的公司在平等的基础上进行竞争。受补贴的公司可能能够提供更具优势的报价,这使得无补贴的公司要么失去参与机会,要么有损于其效率。

因此,确保外国补贴受益方在投标欧盟公共合同时进行平等竞争十分重要。许多公共采购方,出于预算考虑,将合同授予报价更低的投标人,而不管这些价格是否受到外国补贴的推动。基于价格授予的合同和基于最佳价格质量比授予的合同都可能是这种情况,因为质量标准很少弥补重要的价格差异,例如通过外国补贴可能带来的价格差异。当受益于外国补贴的公司寻求从欧盟预算中获得资金时,也会产生同样的扭曲效应。

//“外国补贴”定义//

就本白皮书而言,“外国补贴”是指非欧盟国家的政府或任何公共机构的财政支持,使在法律上或实际上的单个企业/行业或一类企业/行业的受益人获益。外国补贴仅在直接或间接引起欧盟内部市场扭曲的情况下才归属于新的法律工具。因此,当前的定义涵盖(i)直接授予在欧企业的外国补贴;(ii)授予第三国企业但由在欧关联方使用的外国补贴;(iii)授予第三国企业但用于促进对欧盟企业的收购或参与欧盟公共采购程序的外国补贴。财政支持可呈各种形式。举例来说,财政支持可包括资金或债务的转移(注资、拨款、贷款、贷款担保、财政激励措施、抵销经营亏损、官方机构施加的财务负担的补偿、债务免除或缓期偿还);放弃或不收取公共收入,例如优惠税收待遇或税收抵免等财政激励措施;提供商品或服务或购买商品和服务。在决定财政支持是否为企业或行业带来收益时,应根据财务支持的形式考虑以下因素:私人投资者的投资惯例,在市场上可获得的融资利率,给定商品或服务的恰当回报。如果没有直接可比较的基准,则可以对现有基准进行调整,或者可以根据公认的评估方法认定市场状况。在本白皮书中,假定三年内低于20万欧元的外国补贴不会对内部市场造成扭曲。这里建议的“外国补贴”概念建立在欧盟反补贴法以及欧盟关于保障航空运输业竞争的法规规定的补贴定义的基础之上。这些定义还遵循相关世贸组织规则,特别是补贴与反补贴措施协议中规定的补贴定义,同时承认在欧企业可通过直接或间接的形式获得补贴。主要区别在于,外国补贴是使在欧企业直接或间接受益、提供商品或服务、或从事投资的财政支持,而这两项欧盟法规和补贴与反补贴措施协议下规定的补贴通常是授予欧盟以外的受益人的。该定义还允许欧委会引入欧盟反补贴法和欧盟关于保障航空运输业竞争法规的贸易救济工具中的结论。

//涉及外国补贴的案例概述//

非欧盟当局可能通过给予外国补贴来实现多重目标,不一定完全是经济形式的,也可以通过不同的方式向在欧企业提供补贴。

下面提供了一些案例。首先,企业可能会获得补贴来促进其在欧盟的现有活动。外国可以向在欧企业(例如位于欧盟的子公司)提供补贴(例如拨款)或提供廉价融资。外国也可以向位于欧盟以外的母公司提供补贴(例如提供选择性激励的公司税制),然后通过集团内部交易为在欧子公司提供资金。在欧企业也可以直接在外国授意下从外国银行以优惠条件获得融资。此外,第三国可能与欧盟地方当局或欧盟开发银行有合作安排,因而可能会通过有关当局或银行向在欧企业提供外国补贴。在某些案例中,给予外国补贴有着使公司以低于市场甚至低于成本的价格竞标公共合同的明确目的,直接“压价”,对竞争中的无补贴企业造成损害。补贴通常还促进有侵略性的市场行为。此类行为并非出于正常的商业考虑,而可能是受战略目标驱动,以便在具有战略意义的重要市场或地区立足,或掌握关键性和重要基础设施(包括受2014/25/EU指令约束的基础设施)。最后,外国补贴还可以促进收购,以帮助非欧盟企业在欧盟扩展业务。非欧盟当局可能会通过提供优惠融资、贷款担保和其他降低资本成本的方法来寻求引导收购。这些措施可能通过专门的退税(所得税减免)或从政府支持的投资基金或中介机构中筹集资金来直接支持企业的对外投资。所有这些不同的可能的获益会对收购的溢价产生重大影响。大量的外国直接投资通过可能提供特殊税收条件的离岸金融中心进行。值得注意的是,控制欧盟企业的外国投资方中有10.9%设在此类离岸金融中心。

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